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Pedro Sánchez Zamora, Universidad de Córdoba - 11/08/2017
El medio rural es hoy uno de los elementos fundamentales que vertebran social y económicamente el territorio europeo. Según datos de Eurostat (2013), en la UE-27 el conjunto de regiones calificadas como predominantemente rurales o intermedias representa el 90% de la superficie total, alberga al 58% de la población, genera el 46% del VAB (valor añadido bruto) y proporciona el 55% del empleo (EC, 2013).
No obstante, esta importancia que en términos cuantitativos y de forma global presentan las áreas rurales en el territorio europeo, varía sustancialmente entre unos países y otros. Y es que uno de los rasgos esenciales del medio rural europeo es la gran diversidad que presentan sus territorios, no solo en el ámbito de los recursos naturales (capital natural), sino también en el socioeconómico, cultural e institucional.
Sin embargo, siendo esta diversidad una de las grandes potencialidades con las que cuenta la UE, plantea grandes desafíos para la cohesión y el desarrollo de sus áreas rurales. Son numerosos los estudios que muestran los importantes desequilibrios territoriales que, a diversas escalas y de muy distinto tipo, presenta la realidad rural europea (EC, 2010).
Se puede decir que los espacios rurales europeos no solo son diversos, sino que evolucionan de forma heterogénea, constatándose la existencia de diferentes dinámicas territoriales. Así, en el seno de la UE coexisten territorios rurales con dinámicas de desarrollo caracterizadas por un fuerte crecimiento económico, cohesión social y sostenibilidad ambiental, y otros en los que persiste el estancamiento económico, el despoblamiento o el deterioro ambiental. Esta diversidad se observa también en la variedad de factores que determinan dichas situaciones y en las diferentes respuestas de los territorios a las políticas que sobre ellos inciden.
En los últimos años, el aumento en la intensidad de los cambios y la variedad de las dinámicas sociales y económicas asociadas a ellos han puesto de manifiesto la necesidad de acometer investigaciones que sean capaces de abordar los desafíos intelectuales y políticos que surgen como consecuencia de esta problemática. En este sentido, son varios los proyectos y trabajos que a nivel europeo han analizado los diferentes procesos de cambio de los territorios rurales, y los factores y fuerzas que los provocan. Este tipo de factores pueden ser, en ocasiones, fuertemente perturbadores para el territorio y su dinámica y, dependiendo del contexto en el que ese territorio se desenvuelva, pueden desembocar en situaciones de shock.
En el ámbito rural, estas situaciones pueden venir determinadas, entre otros factores, por los impactos del cambio climático y de las crisis alimentarias, económicas, financieras, políticas o sociales, así como de los desastres naturales, industriales o epidemiológicos, los cambios tecnológicos… Si bien los efectos que estos factores provocan difieren entre unas áreas y otras, no hay duda de las presiones que ejercen sobre los atributos estructurales y funcionales de un territorio. Para la comprensión de este tipo de efectos, algunos autores han comenzado a utilizar un enfoque analítico basado en el concepto de “resiliencia territorial”.
En el presente artículo se abordará, en primer lugar, y de manera breve, el concepto de “resiliencia territorial” y se indicarán algunos de los elementos que resultan clave para su aplicación en el análisis de los territorios rurales. En segundo lugar, y en base a esas pautas, se caracterizará de forma concisa el medio rural español, prestando especial atención a la diversidad de territorios que lo conforman y a los principales procesos de cambio que en este se han producido. En tercer lugar se profundizará en la crisis económica como una de las principales fuerzas que han determinado las transformaciones recientes de las áreas rurales españolas, y se analizarán los factores de resiliencia que pueden ser identificados en los territorios rurales. Finalmente, se harán una serie de consideraciones finales.
La raíz de la palabra resiliencia proviene del latín resilire y denota la idea de recuperación, restablecimiento, rebote o retroceso (bouncing back en terminología anglosajona). Se trata de un concepto que se ha venido utilizando en diversas disciplinas científicas, tales como la mecánica (para denotar la capacidad que posee un material para resistir la aplicación de una fuerza y absorberla con deformación), o la psicología (para medir la capacidad de los individuos para afrontar y superar acontecimientos de carácter traumático). Las primeras investigaciones transdisciplinarias sobre resiliencia fueron desarrolladas por Holling (1973) para establecer relaciones de sostenibilidad entre la población y los recursos naturales de un sistema ecológico.
Actualmente, la palabra resiliencia es un término de uso común tanto en el lenguaje cotidiano como en diversas disciplinas científicas, lo que ha contribuido a la aparición de diversos significados y connotaciones. En este sentido, Martin (2012) señala que la resiliencia no es un concepto unitario con una definición precisa y aceptada universalmente, sino que, a pesar del debate conceptual que se ha venido dando durante más de treinta años, este concepto permanece todavía difuso y adquiere en la práctica un carácter polisémico. No obstante, todas las interpretaciones tienen en común que se trata de la capacidad de responder eficazmente al cambio, especialmente al cambio impredecible y repentino (Darnhofer, 2014).
Para aplicar el concepto de resiliencia a los análisis territoriales, las diferentes interpretaciones sugieren la necesidad de distinguir, al menos, cuatro dimensiones. La primera de esas dimensiones es la resistencia, y hace referencia a la vulnerabilidad o sensibilidad del territorio a las perturbaciones causadas, por ejemplo, por una situación de recesión. La segunda dimensión hace alusión a la velocidad y alcance del restablecimiento del territorio y su trayectoria de desarrollo tras la perturbación a la que ha sido sometido. La tercera tiene que ver con la medida en que el territorio es capaz de reorientarse después del shock y las implicaciones que ello conlleva para el desarrollo. Finalmente, la cuarta dimensión se refiere al grado de renovación o reanudación de la trayectoria de desarrollo que caracterizaba al territorio antes del shock. Estas diferentes dimensiones de la resiliencia pueden interactuar entre sí de diversas formas para provocar diferentes resultados.
Considerando estas cuatro dimensiones, una visión operativa exige, a nuestro entender, una visión amplia. Desde una perspectiva territorial, la resiliencia” puede ser definida como “la capacidad permanente de un territorio para idear y desplegar nuevos recursos y capacidades que le permitan anticiparse, prepararse, responder, recuperarse y adaptarse favorablemente a la dinámica de transformación impulsada por el entorno cambiante” (Sánchez-Zamora et al., 2014).
A partir de esa definición, se pueden distinguir cuatro fases en el análisis de la resiliencia territorial: 1) anticipación y preparación; 2) respuesta; 3) recuperación; y 4) adaptación y aprendizaje en el largo plazo. Se trata de un análisis temporal en el que las fases quedan delimitadas por el momento en el que se produce el shock o impacto.
Así, la primera fase se ubica en el período previo al impacto, y hace alusión a la situación en la que se encuentra un territorio para poder afrontar las consecuencias de una perturbación. La segunda fase se sitúa en el instante del impacto y en los primeros momentos después de que este se haya producido, y hace referencia a la resistencia y respuesta que muestra el territorio frente al shock. La tercera fase se ubica en un intervalo posterior al impacto, y determina la capacidad de recuperación del territorio tras la perturbación a la que ha sido sometido. Finalmente, la cuarta fase, también en un período posterior al impacto, hace alusión a la adaptación del territorio a la nueva situación establecida y al aprendizaje adquirido para afrontar nuevas alteraciones en el largo plazo.
Teniendo en cuenta estas fases, algunos elementos clave que resultan esenciales en el análisis de la resiliencia territorial en las áreas rurales son los siguientes: 1) la caracterización de los territorios rurales contemplados en el análisis y sus procesos de cambio; 2) la identificación y análisis de la fuerza que ejerce el impacto sobre los atributos estructurales y funcionales de los territorios rurales provocando situaciones perturbadoras; 3) la selección del período o espacio temporal de análisis delimitado por el momento en el que se produce el impacto y el consecuente shock; 4) el análisis de la diferente evolución sufrida por los territorios tras el impacto de la fuerza que determina la situación de shock, y 5) la identificación de dinámicas territoriales resilientes y de los factores asociados a las mismas.
Como señala el Foro IESA sobre Cohesión de los Territorios Rurales en su documento Del desarrollo rural al desarrollo territorial (2009), “si hay un país de la UE caracterizado por la gran diversidad de sus territorios rurales y la variedad de sus espacios naturales, ese es, sin duda, España”.
La importancia de las áreas rurales españolas reside no solo en su dimensión cuantitativa en términos de superficie, población y economía, sino que también lo son por el poderoso vínculo que representan con la cultura e identidad de sus pueblos, su protagonismo en el desarrollo de determinados sectores conectados con la agricultura y ganadería, y su labor esencial en la gestión del patrimonio natural y cultural.
Sin embargo, al igual que en el ámbito europeo, en las tres últimas décadas la realidad del medio rural español ha evolucionado de forma muy distinta de unos territorios a otros. Mientras que en algunas áreas se ha producido una gradual y paulatina recuperación del dinamismo social y económico, en otras ha continuado el fenómeno del despoblamiento y envejecimiento, no consiguiendo asegurar la permanencia de un cierto número de centros poblacionales capa ces de ofrecer servicios y de realizar una mínima actividad económica y social.
Así, tal y como se apunta en el citado documento del Foro IESA (2009), en España se pueden encontrar tres tipos de territorios rurales:
Se trata, por tanto, de un país, el nuestro, que presenta un medio rural diverso y heterogéneo, y que en los últimos años ha sido partícipe de un intenso proceso de desarrollo que ha dado lugar a cambios en su estructura y a diferentes efectos territoriales. Las importantes transformaciones que han venido experimentando la agricultura y el medio rural de España en las últimas décadas son resultado de su propio dinamismo interno, pero también del impulso provocado por los cambios socioeconómicos, culturales y políticos que, a nivel más amplio, tienen lugar en el entorno nacional, europeo e internacional.
Entre los procesos generales que, en distinta medida, han determinado las transformaciones de las áreas rurales y sus estrategias de inserción en la economía mundial, cabe destacar los siguientes:
Efectivamente, en los últimos años, una de las principales fuerzas impulsoras de diferentes dinámicas territoriales, tanto rurales como urbanas, y que al mismo tiempo ha supuesto un fuerte shock para los elementos del territorio, la población y sus actividades, es la ya citada crisis económica. Esta crisis, si bien es una crisis financiera y económica de carácter generalizado a nivel europeo, en el caso español las características que presenta la hacen diferente. Aquí se trata de una crisis que no es solo financiera y económica, sino que es estructural, compleja y extensa en el tiempo.
La crisis se ha revelado, por tanto, como un elemento obstaculizador de los procesos de cambio y desarrollo de las áreas rurales. Aunque el impacto de esta sobre las economías rurales difiere entre unas áreas y otras, no hay duda del deterioro que ha ejercido en los patrones de crecimiento y empleo rural de la mayor parte de los territorios. A pesar de ello, se han podido observar casos en los que la crisis económica ha contribuido a la revitalización de determinados territorios rurales. Los efectos negativos de esta crisis y sus consecuencias en las zonas urbanas han favorecido, en ocasiones, un flujo migratorio desde las ciudades hacia pequeños municipios, en busca de una mejora en las condiciones de vida y de nuevas oportunidades laborales.
Para la comprensión de los efectos de la crisis, algunos autores han utilizado, en diferentes ámbitos territoriales, un enfoque analítico basado en el concepto de resiliencia (Ashby et al., 2009; Wells, 2009; Batty y Cole, 2010; Sánchez- Zamora et al., 2017).
En el caso del medio rural español, el análisis de la resiliencia frente a dicha crisis puede ser abordado distinguiendo dos etapas diferentes: 1) la comprendida entre los años 2000 y 2008, período más o menos homogéneo de bonanza económica para la mayor parte de los territorios europeos y en el que el desarrollo rural se incorporó como segundo pilar de la PAC; y 2) la que abarca desde el año 2008 hasta la actualidad, años en los que la crisis económica provoca importantes repercusiones en la economía de los territorios rurales.
Sobre la base de estas dos etapas, y a partir de la revisión de estudios previos, se han podido identificar una serie de factores que intervienen en los procesos de desarrollo y/o resiliencia territorial frente a la crisis económica.
En el período previo a la crisis, uno de los factores que más se repite por su contribución al desarrollo de las zonas rurales es la diversificación de la economía rural. Efectivamente, uno de los principales procesos de cambio de los territorios rurales tiene que ver con la modificación que ha ido sufriendo la estructura de su sector productivo. Desde finales de los años 1980, la tradicional relevancia de la agricultura como principal actividad ha ido dejando paso progresivamente a la incorporación de nuevos sectores que han permitido un aumento en la diversificación de la economía rural de las familias.
Sin embargo, en muchas ocasiones, este solo se ha podido considerar como un factor de desarrollo coyuntural, y no de resiliencia, en las comarcas rurales en las que la diversificación se ha apoyado de forma excesiva en el sector de la construcción. Y es que, aunque este sector ha sido uno de los motores de la economía en el periodo de bonanza económica vivido en España, desde que estalló la burbuja inmobiliaria se ha producido una alarmante destrucción de empleo, convirtiéndose en el peor posicionado frente a la crisis.
A raíz del impacto de la crisis en 2008, la estructura del sector productivo de los territorios rurales vuelve a dar un nuevo giro, y junto con una progresiva terciarización de las economías rurales, la agricultura sigue jugando un papel esencial en el sostenimiento de las comarcas, considerándose uno de los elementos importantes a tener en cuenta en los procesos de cambio de estos territorios. El sector agrario se presenta como uno de los sectores que mejor está resistiendo las consecuencias de la crisis. Este se ha convertido en un sector refugio, aumentando el número de activos (muchos de ellos jóvenes) como consecuencia del bloqueo que se ha producido en el tradicional trasvase de mano de obra a otros sectores, y absorbiendo desempleados en el medio rural.
Asimismo, en el período de crisis económica, el apoyo público a la agricultura ha permitido mejorar su capacidad para generar riqueza y fijar población a través del impulso de otras actividades económicas relacionadas estrechamente con la industria agroalimentaria, el turismo o el comercio. Tal circunstancia puede asociarse al reconocimiento de la importancia de la función “territorial” de la PAC. Se reafirma así la importancia que la agricultura tiene en la sostenibilidad de los territorios rurales. Desde este punto de vista, se puede señalar que la PAC debe y puede contribuir de manera clara a la resiliencia, a la cohesión territorial y, por tanto, al mantenimiento de la vitalidad de las áreas rurales. Diferentes trabajos apuntan que una PAC que sea capaz de atraer a agricultores jóvenes y promover un sector agrario competitivo, dinámico e innovador, generará dinámicas territoriales resilientes.
Efectivamente, la presencia de agricultores jóvenes en los territorios rurales (con su importante papel en la renovación y continuidad generacional, en la dinamización del territorio, su mayor capacidad de adaptación a los cambios, y su mayor sensibilidad a la innovación e incorporación de nuevas tecnologías) resulta determinante en el impulso de dinámicas territoriales resilientes.
De igual modo, se reconoce que las ayudas al desarrollo rural son también un factor asociado a la resiliencia territorial. Debe señalarse que una apropiada gestión de dichas ayudas al desarrollo rural y un adecuado equilibrio entre los sectores del partenariado público-privado que componen el Grupo de Acción Local, facilitan la cooperación entre la población y las instituciones, generando sinergias positivas, promoviendo un correcto funcionamiento del sistema de gobernanza, y contribuyendo al desarrollo de los territorios rurales.
La capacidad institucional y la gobernanza también son elementos claves que contribuyen a la resiliencia territorial. En este sentido, se puede destacar que tanto la iniciativa comunitaria Leader, en sus distintas fases, como la política europea de Desarrollo Rural (2007-2013) han ido dando respuesta a las necesidades de los territorios rurales y han supuesto una serie de logros importantes. Entre dichos logros se pueden destacar los siguientes: el cambio radical en la actitud de las Administraciones ante los problemas de las zonas rurales; una apuesta por lo rural y por la puesta en marcha de estrategias conjuntas, endógenas, articuladas e innovadoras; creación de empleo y consolidación de empresas; dotación de equipamientos e infraestructuras, y la movilización de un considerable volumen de recursos financieros (públicos, privados, exógenos y endógenos) (MARM, 2011).
Finalmente, en el ámbito del capital humano, dos de los factores que más se repiten por su contribución al desarrollo de las zonas rurales y al impulso de dinámicas resilientes son los elevados niveles de formación de la población y la facilidad para el acceso y uso tanto de las TIC como de los equipamientos e infraestructuras. Una buena formación de la población local incide favorablemente sobre la productividad del trabajo y favorece la localización de actividades económicas de un nivel tecnológico medio o alto y de servicios avanzados. Por su parte, las infraestructuras y el acceso a servicios básicos contribuyen a la fijación de la población en las zonas rurales, y las TIC se consideran condicionantes estructurales que favorecen las dinámicas socioeconómicas.
Cada vez son más los autores que señalan las múltiples ventajas que presenta el uso del enfoque de la resiliencia para llevar a cabo análisis territoriales. No obstante, el análisis de la resiliencia territorial” no es tarea fácil, pues los factores asociados a la misma son complejos y variados, al igual que lo son las relaciones que se establecen entre ellos. De hecho, los factores de “resiliencia que de forma general se han podido identificar en el medio rural español se encuentran vinculados al ámbito de actuación de diferentes políticas públicas (rural, agraria, de cohesión…), lo que implica la necesidad de políticas integrales y la coordinación y complementariedad en las actuaciones de los cincos fondos del Marco Estratégico Común (MEC).
El desarrollo de los territorios rurales no solo se impulsa con las políticas de desarrollo que se han llevado a cabo hasta el momento, sino que existen factores que superan el ámbito de las políticas de desarrollo rural, y que resultan determinantes en estos procesos. En cualquier caso, se trata de una serie de factores que, en un contexto de crisis económica, deberían ser tenidos en cuenta en las propuestas instrumentales de las políticas de forma que propiciaran su activación para que permitiesen responder de forma favorable a los problemas presentes en las áreas rurales.
Sin embargo, aun siendo importantes las reflexiones en torno a los factores sobre la resiliencia territorial, estas habría que pasarlas por el tamiz de la particularidad y heterogeneidad del medio rural español. Tal y como ya ha sido comentado, no todos los territorios rurales españoles son iguales, ni su desarrollo puede plantearse de manera uniforme, por lo que una realidad rural tan diferente requiere políticas flexibles que permitan un correcto uso del principio de subsidiariedad.
Esta flexibilidad implica objetivos y medidas adaptadas a realidades diversas, priorizadas también de forma diferente, con el fin de permitir avanzar a los territorios rurales actuando sobre los problemas que les acucian y apoyándose en aquellos factores en los que pueden basar su desarrollo. Las políticas públicas con incidencia en estos territorios, si bien reconocen la diversidad de las zonas rurales, este reconocimiento no ha sido suficientemente trasladado al planteamiento de sus objetivos y al diseño de sus medidas.
