Etiquetas: Unión Europea, Política Agraria Común, Brexit, agricultura, desarrollo rural
Eduardo Moyano Estrada. Instituto de Estudios Sociales Avanzados. - 18/07/2018
En este artículo, su autor analiza el escenario de negociación para una nueva PAC pos-2020, mostrando los factores que, desde su punto de vista, tendrán una influencia significativa (nuevas demandas ciudadanas, Brexit, elecciones europeas, nuevas prioridades de la UE…). Plantea que si bien no se alterará la actual arquitectura de la PAC, organizada en dos pilares, los previsibles recortes en el presupuesto común europeo harán inevitable una reducción del gasto agrícola, lo que abre un complicado contexto de negociación en los próximos meses entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo en los trílogos.
Abrir la negociación de un nuevo marco financiero plurianual en la UE significa debatir sobre cómo redistribuir los recursos económicos disponibles entre las distintas políticas y programas europeos. Tal redistribución suele conllevar cambios de mayor o menor calado en las políticas comunes, al ser estas las que absorben la mayor parte del presupuesto común europeo (en adelante PCE).
Es el caso de la PAC, la política común que más recursos recibe del PCE, aunque en claro descenso. En sus primeros años recibía más del 70% del gasto, y aunque ahora ha descendido hasta algo menos del 40%, sigue siendo la política más relevante desde el punto de vista presupuestario (junto a la de cohesión, que recibe un porcentaje similar). Aun así, si tenemos en cuenta que el PCE se forma con las aportaciones de los Estados miembros y que estas solo alcanzan el 1% del PIB de la UE, la realidad es que el gasto que los contribuyentes europeos dedican a financiar la PAC es menor del 0,4% anual, cantidad muy inferior a la que destinan otros países, como EEUU, Argentina o Canadá, a sus respectivas políticas agrarias.
Es cierto que no siempre un nuevo marco financiero plurianual de la UE ha implicado cambios de profundidad en la PAC, pero la verdad es que esta política se ha reformado en varias ocasiones en sus más de 50 años de historia (recordemos como las más relevantes la reforma MacSharry de 1992, la Agenda 2000, la reforma Fischler de 2003 o la más reciente reforma Ciolos, que es la que estará en vigor hasta 2020). Con esas reformas, la PAC ha mostrado tener capacidad para adaptarse a las transformaciones de la agricultura y el mundo rural europeos, y a las cambiantes demandas de los ciudadanos.
No obstante, la diversidad de los intereses asociados a la PAC (que atraviesan sectores, países, regiones y territorios) hace muy complejo reformar esta política, hasta el punto de que, en cada proceso de reforma, se tiene la sensación de dejar cabos sueltos que deben ser atados en fases posteriores. Ello explica la fórmula de las reformas intermedias, los “reglamentos ómnibus” o los “chequeos médicos”, todos ellos destinados a realizar ajustes en aquellas medidas que, una vez aplicadas, demuestran no funcionar como se había previsto en el momento de aprobación (siempre apresurada) de los reglamentos básicos y de ejecución.
Es lo que se pretende ahora con el llamado reglamento “Ómnibus”, que ha entrado en vigor el pasado 1 de enero y que introduce cambios en el conjunto de los reglamentos de las políticas comunes (no solo en los de la PAC, sino también en los de la política de cohesión) para corregir deficiencias o completar aspectos que no quedaron suficientemente cerrados en la anterior reforma y que precisan ser ajustados.
Estamos, además, en el típico escenario europeo en el que ya se empiezan a diseñar las líneas maestras de lo que será la futura PAC pos- 2020. En concreto, el pasado 29 de noviembre se publicó la comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento, al CES y al Comité de las Regiones titulada “El futuro de la alimentación y de la agricultura. Sobre la PAC después de 2020”. El pasado 2 de mayo, la Comisión presentó su proyecto ya definitivo de MFP y el 1 de junio los proyectos de reglamento de la nueva PAC, que será objeto de discusión en el marco del procedimiento de codecisión durante los próximos meses (los trílogos con participación del Consejo y el Parlamento).
Es verdad que el proceso de negociación hasta llegar a la aprobación final de los reglamentos es un proceso largo y complejo, que llevará al menos dos años, incluso más si tenemos en cuenta que habrá elecciones al Parlamento Europeo a mediados de 2019, y que la cámara legislativa europea tendrá que disolverse unos meses antes (algo que no ocurrió con la anterior reforma Ciolos).
Esto es lo que hace pensar a no pocos analistas que no habrá tiempo para que la reforma de la PAC se pueda aprobar en esta legislatura, sobre todo si, además, tiene que aprobarse previamente el Marco Financiero Plurianual, algo que, como se sabe, está condicionado por el resultado de unas negociaciones del Brexit que avanzan lentamente. En ese contexto, algunos proponen que quizá sea mejor prorrogar la actual PAC por dos años para que puedan debatirse con más tiempo en la Comisión y en el Parlamento que salgan de las próximas elecciones las reformas que sea necesario introducir.
Dicho esto, pasaré a continuación a analizar el contexto de la PAC pos-2020, y los factores que pueden incidir en el mayor o menor alcance de su reforma.
Si nos atenemos a las declaraciones del comisario de Agricultura, Phil Hogan, cabe hablar de un escenario de continuidad, en el que se mantendría la actual arquitectura de la PAC (en dos pilares) y el propósito, tantas veces repetido, pero poco logrado, de ir hacia una mayor simplificación.
Sobre esto de la simplificación, es verdad que algo ya se ha avanzado con algunos de los cambios introducidos a través del citado reglamento “Ómnibus”, pero hay que huir de falsas expectativas. La PAC es, por su propia naturaleza, una política compleja que se dirige a un colectivo muy amplio y diverso (con explotaciones variadas y muy dispersas en el territorio) y que debe controlar la veracidad de la información necesaria para la distribución de las ayudas, estando además sometida a los inevitables controles de gasto. Todo ello hace difícil que pueda simplificarse la gestión de la PAC, por lo que, más que lanzar el repetido mensaje de la simplificación, debería apostarse por mejorar sobre el terreno los canales de información y atención a los beneficiarios, algo que corresponde sobre todo a las autoridades de gestión nacionales y/o regionales.
Con independencia del mensaje oficial de continuidad del comisario Hogan, lo cierto es que el escenario en el que se va a definir la PAC pos-2020 es bien diferente al de 2013, y está cargado de factores de incertidumbre que no son controlados desde la DG-Agri. Son factores que, en mayor o menor medida, afectarán al contenido de la reforma de la PAC, y que, si bien no darán lugar a un cambio importante de su actual arquitectura institucional de dos pilares, conducirán probablemente a una reducción del presupuesto dedicado a la financiación de esta política común europea.
Además, para que cuadren las cuentas, lo más probable es que tengan que hacerse cambios en los capítulos de la PAC que más recursos absorben. Esto se percibe en el propósito de la Comisión de racionalizar el gasto, dar mayor margen de maniobra a los EEMM en la aplicación de las medidas del primer pilar (subsidiariedad) y apostar por un sistema basado en resultados, envuelto todo ello en su propuesta de “planes estratégicos nacionales”.
Comentaré a continuación algunos de los factores que van a incidir en el escenario que alumbrará la PAC pos-2020.
Es evidente que en la opinión pública europea se ha consolidado el apoyo a una PAC menos productivista, más orientada a la cohesión social, más sostenible, más interesada por los temas alimentarios y más implicada en la lucha contra los efectos del cambio climático y en la transición hacia un nuevo modelo energético. Al igual que ocurrió en los preparativos de la reforma Ciolos, ahora ha habido también una amplia consulta a la sociedad civil. Ha habido más de 300.000 aportaciones (alrededor de 25.000 españolas) desde que se abrió el debate hace un año, acompañándose de una consulta online, en la que la opinión pública europea se ha manifestado sobre temas tales como las ayudas directas a los agricultores, las orientaciones de la futura PAC…
La consulta ha mostrado cierta continuidad en la opinión pública, desvelando cosas que ya se sabían y que ahora se reafirman:
La consulta muestra, por tanto, que la opinión pública europea apoya el sistema de ayudas a los agricultores, pero siempre que ello favorezca un modelo de agricultura más equitativo, más orientado a la generación de empleo y al desarrollo rural, y más centrado en la lucha contra el cambio climático y la sostenibilidad ambiental, valorando que las ayudas sirvan para impulsar proyectos innovadores dirigidos a la reestructuración del sector agrario.
Es, en definitiva, un apoyo social a la PAC condicionado y sometido a una serie de exigencias que deberán ser tenidas en cuenta, tanto en el ámbito político (donde se reflejan las demandas de los electores) como dentro del propio sector agrario (donde se reflejan las demandas de los consumidores).
Es indudable el efecto que va a tener el Brexit en el presupuesto común europeo (PCE), dado que el Reino Unido es contribuyente neto a las arcas de la UE. El presidente de la Comisión Europea, Jean Claude Juncker, en la presentación pública el pasado 14-F de la citada comunicación sobre “Un marco financiero plurianual…”, estimaba que el Brexit podría representar una reducción de entre 13.000 y 15.000 millones de euros anuales del PCE, y que, si no se incrementan los ingresos, habrá una reducción inevitable de los recursos a disposición de la PAC.
En esa comparecencia pública, el comisario europeo de Presupuestos (el alemán G. Oettinger) advertía a los gobiernos nacionales que deben incrementar sus respectivas aportaciones al PCE para abordar el efecto Brexit y los retos futuros, afirmando que “con el actual 1% del PIB no será suficiente para cerrar el círculo”, en cuyo caso “habrá que tomar difíciles decisiones, eligiendo entre hacer recortes en la PAC y/o en la política de cohesión”.
Sin ese aumento de las aportaciones de los EEMM, el efecto del Brexit hará reducir, sin duda, el presupuesto del primer pilar (el del FEAGA) (sobre todo, los destinados a la OCM única, pero también los pagos directos, que representan el 70% del total de gastos de la PAC) y también mermará el del segundo pilar (el del FEADER). Además, disminuirán los recursos destinados a la política de cohesión (fondos FEDER, FSE y FEMP y fondos de cohesión), aunque se supone que esa reducción será menor, dado el mayor apoyo que tiene esta política en los EEMM en comparación con la PAC. La propia Comisión estima en casi un 5% el recorte del presupuesto de la PAC.
Otro factor tiene que ver con las nuevas prioridades que hoy se plantea la UE y que quedaron recogidas con claridad en el “Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025”, publicado hace justo un año [COM(2017)2025, 1 de marzo)].
Unas prioridades están relacionadas con el nuevo modelo alimentario que, como se ha demostrado en la consulta pública y en sucesivos Eurobarómetros, demandan los ciudadanos europeos, y al que la nueva PAC debe dar respuesta. Me refiero a temas relativos a la sanidad de los alimentos, a los problemas nutricionales, al coste medioambiental de las producciones agrícolas y ganaderas (huella ecológica), al consumo de agua, al bienestar de los animales… Son temas estos que cada vez están más presentes en las orientaciones de la nueva PAC, por encima de los objetivos productivistas que le habían caracterizado en sus primeras tres décadas (hasta finales de los años 1980).
Otras prioridades guardan relación con los compromisos adquiridos por la UE tras la firma del Acuerdo de París sobre Cambio Climático en la COP 21 de 11 de diciembre de 2015, unos compromisos que tienen su concreción en la agricultura y que se reflejan en la definición de las nuevas prioridades de la PAC en materia de cambio climático y calentamiento global. Estas prioridades van más allá de las prácticas agrícolas incluidas en las actuales ecocondicionalidades exigidas a los agricultores para la percepción del tramo básico de los pagos directos. Van más allá también de las prácticas que componen el greening exigido para recibir el tramo complementario de esos pagos, unas prácticas que se planteaban en la reforma Ciolos desde una lógica interna para orientar el modelo agrícola europeo hacia pautas de mayor sostenibilidad.
Ahora lo que se plantea es un conjunto de nuevas prioridades definidas desde una lógica externa, a saber: la marcada por los citados compromisos del Acuerdo de París y también por la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (Agenda 2030, septiembre 2015). Estas nuevas prioridades incluyen la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, el cambio del modelo de consumo energético, el apoyo a la economía circular hipocarbónica…, como vía hacia la transición agroecológica que, cada vez más, se preconiza en la UE y que pretende orientar definitivamente la PAC hacia un modelo ecológicamente más sostenible y más proactivo en la lucha contra el cambio climático.
A todo ello habría que añadir los grandes temas de política general que, como se indica en el citado “Libro blanco”, son hoy prioritarios en la UE y que absorberán una parte considerable del gasto europeo. Me refiero a las prioridades en defensa, control de fronteras, seguridad ante la amenaza terrorista global, biotecnología, digitalización y robótica, infraestructuras de comunicaciones (interconexiones eléctricas entre países, corredor mediterráneo…), movilidad de los jóvenes, acogida a refugiados…
De nuevo cabe afirmar que, si no aumentan las aportaciones de los EEMM al presupuesto común o no se crean nuevas fuentes de financiación (por ejemplo, impuestos a escala europea) resultará que los ingresos crecerán poco (solo los correspondientes al crecimiento de los PIB nacionales) y los gastos tendrán que atender a un número mayor de objetivos y prioridades. No obstante, y en el supuesto de que los EEMM decidan aumentar sus aportaciones al PCE (se habla de aumentarlas al 1,25% del PIB), hay que tener en cuenta que establecerán sus prioridades en materia de gasto, y no parece que sea la PAC la política que pueda beneficiarse de ello.
El escenario anterior, con factores de incertidumbre (como el Brexit) y ante una convocatoria electoral a escala europea, hace pensar en un contexto marcado por la continuidad del actual modelo de la PAC (el surgido tras la reforma Ciolos). Cabe recordar aquí la frase ignaciana de “en tiempos de tribulación, no hacer mudanzas”, para señalar que el momento actual de la UE es convulso, lleno de asuntos de gran calado que requieren atención y que se han convertido en nuevas prioridades.
Por eso, la PAC posible es la de la continuidad en su arquitectura institucional de dos pilares: el primero, para la OCM única y las ayudas directas, y el segundo, para las acciones de modernización de las estructuras agrarias, el programa agroambiental y el desarrollo territorial. No obstante, es previsible que, sin alterar su arquitectura, habrá un más que probable recorte sustancial del presupuesto agrícola y algunos cambios en aspectos que se han mostrado susceptibles de ser mejorados (por ejemplo, programas que pasen de uno al otro pilar, cambios en los criterios de distribución de los pagos directos, modificación del greening…).
Esto significa que se mantendrá el sistema de ayudas directas desacopladas de la producción (con las actuales excepciones en algunos sectores, donde las ayudas permanecerán acopladas), lo que implica seguir avanzando hacia un modelo de PAC más territorial que sectorial. Esa apuesta por un modelo territorial será aún más definitiva si, en aras de avanzar en la convergencia interna, se suprimen los “derechos históricos” como referencia para el cálculo del tramo básico de las ayudas directas, y estas se extienden a sectores hoy excluidos de ellas.
Asimismo, lo más probable es que se mantengan las ecocondicionalidades y el greening, si bien con algunas variantes técnicas a la vista de la experiencia de cómo han funcionado en estos años y ante la evidencia de que es necesario incluir algunas prácticas agrícolas y ganaderas realmente sostenibles en ciertos sectores que hasta ahora no han sido objeto de ellas (todos sabemos cómo la propuesta inicial de greening de la reforma Ciolos acabó siendo desnaturalizada por el Consejo ante las exigencias de algunos países, entre ellos España). También es probable que se añadan nuevas condicionalidades en sintonía con las orientaciones hacia una PAC más sensible a los temas alimentarios, al cambio climático y a la sostenibilidad medioambiental.
La cuestión de fondo es cómo repartir los previstos recortes del presupuesto de la PAC entre sus dos pilares. Lo más probable es que, una vez más, sea el segundo pilar el más afectado (sobre todo, en los programas de desarrollo territorial), dada la mayor sensibilidad política que tiene todo lo relativo al primer pilar (y en concreto los pagos directos) y dado también que los intereses de los grupos de desarrollo rural están peor representados en Bruselas que los de los productores. La influencia de los intereses agrarios, aunque no tan fuerte como antaño, sigue siendo poderosa, y el COPA-COGECA se esforzará por que el recorte en los pagos directos sea el menor posible. Quizá tenga que ceder a que desaparezcan los “derechos históricos” para el cálculo de la cuantía de los pagos, a cambio de aceptar otras compensaciones, como las relacionadas con la cadena alimentaria (mejora en los seguros agrarios y en los fondos mutuales…). Asimismo, el sector agrario tendrá que darse cuenta que no es posible mantener por más tiempo el actual sistema de distribución de los pagos directos, y que habrá que aceptar un capping efectivo, que limite sensiblemente el máximo de ayuda a recibir por los agricultores (la última y definitiva propuesta de la Comisión sitúa el capping de forma regresiva en el tramo de 60.000 a 100.000 euros).
En todo caso, y a la vista de los proyectos de reglamento presentados por la Comisión, se abre paso la idea de introducir cambios en el sistema de pagos directos, concediendo un margen mayor de maniobra a los EEMM.
Sería algo así como reforzar y ampliar las “condicionalidades” para poder recibir las ayudas directas, de tal modo que el agricultor las reciba a cambio de contribuir al logro de “bienes públicos”, unos bienes que, como sabemos, se definen así porque no son remunerados por el mercado. Eso implicaría reforzar la “ecocondicionalidad” en el sistema de pagos directos (incorporando una condicionalidad social, vinculada a la generación de empleo). Sería, de algún modo, sustituir el antiguo acoplamiento de las ayudas a la producción por un nuevo acoplamiento, esta vez a los “bienes públicos”, algo que, no obstante, deberá determinarse y que no será fácil de implementar, además de no ir precisamente en la dirección de una mayor simplificación de la PAC.
En esta línea hay que entender la propuesta que se ha planteado desde la Comisión Europea de que, sobre la base del principio de subsidiariedad, sean los EEMM los que elaboren sus propios “planes estratégicos nacionales” para la aplicación del primer pilar de la PAC en sus correspondientes territorios. Sería extender al primer pilar el modelo que, a través de los PDR, se viene aplicando en el segundo pilar. La justificación de esta propuesta se basa en dos factores: lograr una mayor simplificación de la PAC (algo dudoso de conseguir con esta propuesta) y considerar que cada Estado miembro es tá en mejores condiciones que la Comisión Europea para concretar el criterio de los “bienes públicos” en su territorio (subsidiariedad). En esta misma línea hay que situar la propuesta de la Comisión sobre los "ecoesquemas" (obligatorios para los EEMM pero voluntarios para los agricultores) y sobre los "programas sectoriales".
Sea como fuere, las primeras reacciones desde el sector agrario a la citada propuesta han sido de rechazo por considerar que, con ella, se abre la vía para una nacionalización del primer pilar de la PAC. Creen que de ahí a introducir la cofinanciación en el sistema de pagos directos no hay más que un paso, y, por tanto, se oponen en principio a ella. Sin embargo, algunos EEMM no se manifiestan en contra, sino que incluso se han mostrado favorables a dicha propuesta, al ver en ella la posibilidad de gozar de mayor autonomía en la planificación de una política agraria más ajustada a las necesidades de su agricultura y menos dictada desde Bruselas.
Sobre este tema, algunos expertos muy cualificados (como el irlandés A. Matthews o el italiano F. Sotte) consideran que el actual escenario restrictivo es una buena oportunidad para poner orden en el primer pilar de la PAC, recuperando su antigua vocación de política de gestión de los mercados y liberándolo de todos los aditivos que se le han ido añadiendo en los últimos años y que han acabado desnaturalizándolo. En sus propuestas, estos expertos hablan de reducir el sistema de pagos directos (incluso proponen eliminarlo gradualmente), redistribuyendo las ayudas no por territorios o regiones agrícolas ni en función del número de hectáreas como ahora, sino por rentas, estableciendo fuertes límites por arriba para evitar la actual concentración de los pagos en los agricultores con mayor nivel de renta.
Proponen también sacar del primer pilar de la PAC los pagos complementarios (por ejemplo, los del greening, los de instalación de jóvenes o las indemnizaciones en zonas desfavorecidas…, que representan más del 30% del gasto de este pilar y que realmente responden a la lógica de una política de estructuras) para pasarlos (con su presupuesto) al segundo pilar. Asimismo, proponen que el tema de la gestión de riesgos (seguros, fondos mutuales e indemnizaciones por pérdidas) y las medidas relativas a la cadena alimentaria, que hoy están, paradójicamente, en el segundo pilar, pasen al primer pilar para reforzar su naturaleza de instrumentos de política de mercados.
Respecto a lo que plantea la Comisión Europea sobre el segundo pilar de la PAC, lo más probable es que se mantenga su actual estructura, basada en la cofinanciación a través de los PDR. No obstante, es muy probable que el fondo FEADER que financia este segundo pilar sufra, como he señalado, importantes recortes, que se unirán a los que ya sufrió en la reforma Ciolos y que apenas fueron compensados por la vía de la transferencia de fondos entre pilares, al ser esta vía poco utilizada por los EEMM. No parece probable que se vaya a utilizar más ahora, dado que el tema de la cofinanciación de los PDR es un factor limitante al exigir que los EEMM (y las regiones) aporten su parte correspondiente, cosa que los gobiernos nacionales y/o regionales no siempre están dispuestos a asumir.
En todo caso, será difícil que puedan alcanzarse los siempre ambiciosos objetivos del segundo pilar de la PAC en este área, a menos que, para suplir las carencias de los recursos públicos, se facilite, a través de los instrumentos financieros que puso en marcha la reforma Ciolos y que el reglamento “Ómnibus” amplía, la participación de las entidades privadas en la financiación de los proyectos de modernización de estructuras agrarias.
En lo que se refiere a las acciones de desarrollo territorial es probable que, de acuerdo con las reivindicaciones expresadas en la Declaración Cork 2.0 y en la Declaración de Tartu, continúe apostándose, aunque solo sea al nivel del discurso político, por el enfoque local participativo (DLCL, desarrollo local a cargo de las comunidades locales), un enfoque inspirado, como se sabe, en la metodología bottom-up de la antigua iniciativa LEADER, y que tiene como sus principales protagonistas a los más de 2.500 grupos de acción local (GAL) existentes en las áreas rurales europeas (246 grupos en España). No obstante, son evidentes las limitaciones de este enfoque para extenderse en la práctica más allá de algunas acciones de desarrollo territorial.
A la espera de que se produzca la definitiva salida de la PAC de los programas LEADER de desarrollo territorial, y su traslado a las políticas de la DG-Regio, cosa improbable por ahora, las nuevas reducciones de gasto en el segundo pilar conducirán inevitablemente a que, esta vez, se tenga que apostar de forma definitiva por la vía del “multifondo” como forma de obtener recursos complementarios a los del FEADER para financiar estos programas. En este sentido, la reforma Ciolos ofrecía interesantes y flexibles instrumentos de programación del desarrollo territorial (como los ITI) que, sin embargo, no están siendo bien aprovechados por los EEMM, pero que podrían ser reactivados a partir de 2020 ante la magnitud de los recortes presupuestarios que se prevén en el segundo pilar. En mi opinión, no hay otra opción para los grupos, salvo languidecer con una merma cada vez mayor de los recursos disponibles para afrontar las estrategias de desarrollo territorial.
En todo caso, los citados grupos de acción local (GAL) están abocados a reestructurar se para adaptar sus acciones de dinamización a un escenario restrictivo respecto al FEADER, pero extensivo en cuanto a la posibilidad de aprovechar los demás fondos estructurales, lo que exigirá un replanteamiento de sus actuales demarcaciones territoriales y de sus sistemas de gobernanza. Además, es una oportunidad de rejuvenecer los equipos técnicos de los GAL (en no pocos casos, ya agotados) incorporando las nuevas generaciones de jóvenes bien formados en temas del desarrollo territorial y en el uso de las nuevas herramientas de innovación, comunicación y dinamización social, lo que permitiría impregnar a los grupos de un nuevo impulso y vitalidad. Como han señalado algunos círculos de opinión, como el MER (Movimiento Europeo por la Ruralidad), y que comparto, tendría sentido que, dados los nuevos retos que tienen que afrontar los territorios rurales europeos en este siglo XXI, la Comisión aprobara una nueva iniciativa sobre desarrollo territorial, al estilo de lo que hizo a principios de 1990 con la iniciativa LEADER. Esta propuesta la fundamentan en el hecho de que los territorios han experimentado cambios muy relevantes en estos 25 años, existiendo una mayor interacción rural-urbana en un contexto cada vez más abierto y globalizado, y siendo nuevas las herramientas técnicas y administrativas disponibles, así como las innovaciones que se han producido en los sistemas de gobernanza para afrontar el reto del desarrollo territorial. Todo ello hace, en su opinión, necesario abrir una etapa nueva de aprendizaje y de experimentación, lo que justificaría la puesta en marcha de una nueva Iniciativa europea orientada a afrontar el desarrollo de los territorios con un renovado enfoque ascendente y participativo.
Aparte de que sea o no factible poner en marcha una nueva iniciativa europea, el actual escenario hay que verlo como una buena oportunidad para ir creando en las Administraciones públicas nacionales/regionales departamentos especializados en desarrollo territorial que no sean solo una mera prolongación de los departamentos agrarios, sino áreas a través de las cuales canalizar las demandas de los GAL y desde donde poder establecer una verdadera cooperación con la sociedad rural en la implementación de las acciones y proyectos asociados a las distintas estrategias de desarrollo. Solo así podrá recuperarse el dinamismo del enfoque LEADER, hoy bastante adormecido desde su integración como eje del FEADER, y cada vez más absorbido por la creciente carga burocrático-administrativa que pesa sobre los técnicos de los GAL, tal como se denuncia en la ya citada Declaración de Tartu.
Estamos, en definitiva, en el escenario previo a la formulación de la PAC pos-2020. Es un escenario cargado de factores de incertidumbre (sobre todo, el que se refiere al resultado de las negociaciones sobre el Brexit) y de nuevas prioridades en la agenda política de la UE (cambio climático, refugiados, defensa, seguridad…). Un escenario que se desarrolla, además, en un contexto político donde sigue descendiendo el peso económico y la influencia de los intereses agrarios y aumentando las demandas de la ciudadanía europea en pro de un nuevo modelo de agricultura y alimentación.
Todo esto refleja el final definitivo de la política sectorial que ha caracterizado a la PAC desde su creación, un final que ya se inició en las reformas anteriores, unas reformas que han llevado a la PAC a alejarse cada vez más de su lógica económico- productiva y sectorial, para ir transitando hacia una política basada en una lógica socio-territorial, alimentaria y de sostenibilidad medioambiental.
Ello está significando una retirada de los poderes públicos europeos de todo lo relativo a la competitividad del sector agrario, cediendo esa facultad a los EEMM. Los mecanismos de intervención de la OCM única son más bien acciones a la defensiva en previsión de disfuncionalidades en los mercados, y las acciones en pro de una mejor articulación de la cadena alimentaria se ven dificultadas por el escaso margen que tiene la Comisión Europea para intervenir en cuestiones que entran en colisión con el derecho de la competencia.
En todo caso, el final de la dimensión sectorial de la PAC significa dejar el tema de la competitividad en manos de los agricultores y de su capacidad para desenvolverse en un mercado cada vez más abierto y globalizado. Es verdad que las ayudas del segundo pilar de la PAC están dirigidas a impulsar la modernización de las explotaciones agrarias, pero están cada vez más guiadas por una lógica de sostenibilidad ambiental y de lucha contra los efectos del cambio climático que por una lógica de competitividad.
Es, en definitiva, un tránsito que tiene sus riesgos, pero que no parecen haber sido suficientemente evaluados por los responsables políticos europeos, atrapados como están en los grandes problemas sobrevenidos sobre la UE. Tal vez el ejemplo del sector hortofrutícola, con sus organizaciones de productores y sus programas operativos, pudiera servir de referencia al resto de sectores, que deberán moverse en un escenario de mayor competencia y apertura a los mercados y de menor dependencia de las ayudas directas.
Por eso, en un contexto lleno de incertidumbres, no parece que vaya a haber cambios de calado como en la reforma Ciolos, sino continuidad en lo que se refiere a la arquitectura institucional de la PAC. No obstante, la más que probable disminución del presupuesto hará que se tengan que introducir algunos reajustes en determinados programas de la PAC (los pagos directos del primer pilar, y las acciones de desarrollo rural del segundo pilar), lo que conducirá inevitablemente a una dura negociación para dirimir dónde realizar los siempre indeseables recortes para que cuadren las cuentas.
En todo caso, y sea cual fuere el contenido de la PAC pos-2020, conviene tener en cuenta que la política agraria y rural de la UE es un instrumento limitado de intervención, tanto por la diversidad de la agricultura y el mundo rural europeos (que hace imposible que una política común pueda gestionar la gran variedad de situaciones a las que tiene que hacer frente) como por la limitación de los recursos disponibles (cada vez más escasos para la PAC a pesar del mayor número de EEMM que forman la UE, y que muchos de ellos tienen todavía una importante población agraria y rural).
En ese contexto de limitaciones, los gobiernos nacionales y regionales deben asumir su parte de responsabilidad en lo que se refiere a apoyar el modelo de agricultura y de medio rural que desean para su país o región. No basta con limitarse a gestionar lo mejor que puedan los recursos provenientes de Bruselas, sino que han de ser proactivos para complementar la política agraria y rural europea con acciones propias que atiendan a aquellos sectores y territorios que, por las limitaciones antes señaladas, no pueden ser alcanzados por los programas asociados a los dos pilares de la PAC.
Artículo publicado originalmente en el Anuario 2018 de la Agricultura Familiar en España.
Etiquetas: Unión Europea, Política Agraria Común, Brexit, agricultura, desarrollo rural
