Etiquetas: PAC, CAP, Política Agraria Común, CAP reform, Unión Europea, Brexit, Comisión Europea, política agraria, Anuario 2017
Tomás García Azcárate. Instituto de Economía, Geografía y Demografía (IEGD-CSIC) - 29/08/2017
La situación política en Europa provocará una inevitable prórroga de la actual Política Agraria Común, que podría prolongarse hasta 2023. Uno de los mayores expertos en PAC de todo el continente desgrana sus reflexiones y enumera interesantes previsiones sobre el futuro de esta política tan importante para todos los ciudadanos.
A Juan Pérez-Lanzac, que tanto trabajó para una Europa al servicio de los ciudadanos en general, y los agricultores y ganaderos en particular, demasiado pronto desaparecido.
En cuanto se cerró el acuerdo político entre el Consejo de Ministros de Agricultura (en adelante Consejo de Ministros) y el Parlamento Europeo (PE) para poner en marcha la Política Agraria Común (PAC) que actualmente está en vigor, ya sonaron las primeras voces iniciando el debate de una próxima reforma. Recordemos que el acuerdo sobre la PAC fue parte de un acuerdo global sobre las perspectivas financieras de la UE y todas sus políticas.
El primer documento fue una consulta pública sobre la “Estrategia 2020” a finales de 2009 seguido de una comunicación de la Comisión Europea (en adelante la Comisión) en 2010. Más adelante, la Comisión presentó su propuesta de perspectivas financieras 2014-2020, seguida en 2011 de una propuesta financiera para la PAC. El acuerdo político entre los Jefes de Estado y de Gobierno se alcanzó el 7 de febrero de 2013 (es decir, más de tres años después de iniciado el proceso).
Además del debate presupuestario, tres fueron los puntos más sensibles del debate agrario: 1) la convergencia interna y externa de las “ayudas directas”; 2) el greening de las citadas ayudas (o “verdeo” por utilizar la palabra castellana que más se utiliza para referirse a esto), y 3) el equilibrio de la cadena alimentaria (con su componente de prácticas comerciales desleales y gestión de riesgos). Pasaré a comentarlos.
La convergencia externa se refería, sobre todo, al acercamiento entre los niveles de ayudas a la hectárea aplicados, de un lado, en los “viejos” Estados miembros (los que aprobaron la reforma Fischler de 2003) y, de otro, en los “nuevos”, es decir, en los países que ingresaron en la UE a partir de 2004. Este importante debate apenas ha tenido relevancia en el caso español al estar España por debajo de la media comunitaria en lo que se refiere a la cuantía de las “ayudas directas”.
La convergencia interna se refería al proceso de desmantelamiento de las llamadas “referencias históricas” para el cálculo de la cuantía de las “ayudas directas”. Caricaturizado en nuestro país con la expresión de “tarifa plana”, el objetivo de la convergencia interna se refería a evitar que dos agricultores vecinos, que realizan la misma función productiva y medioambiental, reciban ayudas diferentes porque en 1992 cultivaban cosas distintas y generaron mochilas también diferentes. En contra de lo que se ha difundido en nuestro país, la propuesta de la Comisión nunca fue la de “chocolate para todos”, sino la de tener en cuenta solo las diferencias agronómicas y territoriales para la fijación del nivel de las ayudas (y no las referencias históricas).
El “verdeo” de las ayudas (o “pago verde”) se refería a varias ideas: concretar el debate “dinero público para bienes públicos”; legitimar el apoyo presupuestario a los agricultores europeos en base a unas pocas, pero generalizadas, prácticas favorables al medio ambiente; hacer evolucionar la mentalidad de los productores agrarios para que tengan en cuenta la preservación de los recursos naturales en sus estrategias empresariales, y desestabilizar aquellas dinámicas agrarias de monocultivo menos sostenibles.
Las intenciones del comisario Ciolos fueron frenadas ya en el seno mismo de la Comisión, y se enfrentaron a una feroz resistencia tanto en el Consejo de Ministros (España incluido) como en el Parlamento Europeo. Finalmente, el intento salió vivo, aunque tocado. Como muestra bien vale un botón. España fue de las que más batalló, con éxito final, para que todas las hectáreas de cultivos leñosos fueran “verdes por definición”. Como en el caso de la agricultura ecológica, se consideró que los cultivos leñosos cumplen intrínsecamente una función medioambiental, aunque bien sabemos que “todo el monte no es orégano” y que, por ejemplo, el impacto ambiental de un olivar en seto no es el mismo que el de un olivar de sierra.
En cuanto al equilibrio de la cadena alimentaria (con su componente de lucha contra las prácticas desleales), el empeño del comisario chocó de frente con las reticencias de los propios servicios de la Dirección General de Agricultura, así como con muy fuertes resistencias de los de la Dirección General de la Competencia y con el rechazo de un gran número de gobiernos de los Estados miembros. A pesar del apoyo por parte del Parlamento Europeo y de una minoría de gobiernos nacionales (entre los que hay que destacar Francia y España), el resultado ha sido un texto confuso y contradictorio sobre el que tendremos que volver más adelante en este artículo.
Al final, el acuerdo global sobre la nueva PAC dejó a todo el mundo más o menos insatisfecho, si bien su principal mérito fue el de existir y permitir que, aunque con retraso, se pusiera en marcha una PAC consensuada. Sin embargo, la realidad es que las espadas quedaron en alto, y un sentimiento general de insatisfacción por la creciente complejidad de la PAC, en parte al menos justificado, se fue extendiendo por la clase política europea. Hay que ser conscientes de que en el clamor por la simplificación de la PAC convergen grupos diversos: agricultores y Administraciones que tienen que abordar cambios normativos, siempre difíciles de implantar en el último minuto; grupos de agricultores que se niegan a aceptar la dinámica “dinero público para bienes públicos”; movimientos demagogos antieuropeístas, y políticos sin visión del futuro de la agricultura, que rellenan sus discursos con generalidades. Porque la realidad es que nadie quiere una PAC más compleja.
En un escenario utópico, el acuerdo sobre una nueva reforma de la PAC tendría lugar a principios de 2019 y sería ratificado por el Parlamento Europeo antes de su disolución en abril de ese año. En junio de 2019 habrá elecciones al Parlamento Europeo, y el 1 de enero de 2020 se formará una nueva Comisión.
Las negociaciones del Brexit acaban de empezar y durarán dos años. El comisario Hogan ha declarado en Madrid el 27 de marzo de 2017 que el Reino Unido aporta cada año a las arcas comunitarias 9.300 millones de euros. Teniendo en cuenta que la PAC supone el 38% del presupuesto común europeo, el Brexit va a provocar una reducción de los fondos de la PAC de 3.600 millones1. A esto habría que sumarle la correspondiente pérdida de recursos propios generados por los derechos de aduana percibidos hoy en Gran Bretaña. En palabras de nuestra ministra de Agricultura, “el Brexit afectará de alguna manera a la PAC… La salida de un Estado miembro contribuyente neto va a afectar al presupuesto. Todavía es pronto para decir cómo”2.
Hasta que no se despeje la incógnita Brexit, no se discutirá en qué medida el agujero presupuestario creado será cubierto por mayores contribuciones de los restantes Estados miembros y en qué medida lo será por recortes en las políticas de gasto. Una vez aprobado el tamaño total del presupuesto, empezará la discusión para saber de dónde sacar fondos para las nuevas prioridades de la UE, tales como la política de emigración y de protección en frontera. Sin saber cuál es el presupuesto previsto para la nueva PAC, las discusiones no se iniciarán realmente.
Es, por tanto, imposible que tales decisiones sean adoptadas por el actual Parlamento Europeo y bajo el mandato de la actual Comisión. Vamos, pues, y por primera vez, hacia una prórroga de las actuales perspectivas financieras debidamente modificadas para tener en cuenta el Brexit. La alternativa es que la UE viva sin perspectivas financieras durante unos años, es decir, únicamente con el presupuesto anual, lo que auguraría discusiones periódicas, recurrentes y muy tensas.
El calendario agrario va en paralelo al calendario presupuestario. Hemos visto en el apartado introductorio que, desde el momento en que la Comisión lanzó su primera consulta pública para la reforma de la PAC pos-2014, hasta el momento en que se aprobaron los reglamentos, pasaron cuatro años. Si el punto de partida lo ponemos en la aprobación de las propuestas por parte de la Comisión, todavía estamos hablando de prácticamente tres años.
La consulta pública sobre la PAC, prudentemente llamada pos-2020, está abierta en los momentos de escribir este artículo. Sus resultados serán conocidos a finales de 2017. A principios de 2018, la Comisión ha anunciado que publicará su comunicación, y las propuestas legislativas se harán públicas a finales de 2018 o principios de 2019. De nuevo estamos hablando de que la reforma no tendrá lugar en esta legislatura del Parlamento Europeo y la Comisión, sino en la próxima.
Esta prórroga, a mi juicio inevitable, resalta la importancia del llamado Reglamento “Ómnibus”3, el paquete legislativo que aborda la revisión intermedia del presupuesto plurianual de la UE (2014-2020).
Sin tocar los límites máximos de gasto acordados con el Parlamento Europeo y el Consejo, el paquete propuesto propone reorientar 6.300 millones de euros de aquí a 2020. Este dinero se destinaría a fomentar la creación de empleo, la inversión y el crecimiento económico, así como a abordar el problema de la migración y sus causas profundas. El paquete contiene también propuestas que aspiran a adaptar el presupuesto de la UE para que pueda responder mejor y con más rapidez a circunstancias imprevistas, al tiempo que se propone simplificar las normas financieras y prestar una mayor atención a la obtención de resultados.
“Aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid”, el citado Reglamento “Ómnibus” incorpora algunos cambios en el Reglamento de Desarrollo Rural y en el Reglamento de Pagos Directos4. Desde la Comisión de Agricultura del Parlamento Europeo se intenta aprovechar esta oportunidad para plantear más cambios, tanto en lo referente al “pago verde” como a las medidas de gestión de mercados y al papel de las organizaciones de productores5, aunque el éxito de la operación parece incierto.
Los cambios que se introducirán en la PAC de estos próximos años serán, pues, los introducidos en este reglamento. No hay que hacerse ilusiones sobre la capacidad de la UE para hacer frente, al mismo tiempo, al Brexit, a la definición de unas nuevas relaciones con los Estados Unidos y Rusia y a la crisis de los emigrantes, y, además, tener tiempo para hacer una profunda reflexión sobre sus políticas comunes. Querámoslo o no, los temas anteriormente citados son de primer orden, mientras que la revisión de la PAC no deja de ser un problema menor en la agenda política europea.
Es más que probable que los Jefes de Estado y de Gobierno delimiten un corsé financiero y pospongan las discusiones de fondo para más adelante, aunque acepten algunas modificaciones menores (por ejemplo, una simplificación del greening para demostrar que han hecho caso a los grupos agrícolas del Europarlamento). No olvidemos que el Reglamento “Ómnibus” es una norma general que afecta a muchos aspectos y sectores y que difícilmente será paralizada por unos ajustes agrarios.
Ya hemos apuntado algunas de las razones que explicarían por qué la discusión por venir va a ser aún más compleja que la que hemos sufrido para aprobar las perspectivas financieras actuales. Un nuevo elemento a añadir a esa complejidad es la lógica evolución hacia el carácter finalista que se le quiere dar a las ayudas y hacia la exigencia de resultados.
Como ya hemos dicho, la filosofía “dinero público para bienes públicos” se está consolidando. Además, se ha puesto en marcha una serie de indicadores que ayudan a cuantificar el impacto de las políticas y facilitan el pedir resultados. Por último, a raíz de la COP 21 y de los compromisos sobre el cambio climático asumidos en París y Marrakech, la lógica presión para poner las ayudas de la PAC al servicio de la transición agroecológica va a aumentar. Al mismo tiempo, los responsables políticos insisten en la necesidad de simplificar la aplicación de la PAC.
Otro elemento del debate es la mayor volatilidad de los precios en los mercados y de la inestabilidad en las rentas agrarias. Ni el comportamiento de muchos agricultores, ni la política fiscal de muchos EEMM, ni las políticas comunes (agraria, de competencia o comercial, por solo poner tres ejemplos) se han adaptado plenamente a esta situación de inestabilidad. Por último, como he señalado, al haber quedado las espadas en alto al final de las anteriores negociaciones sobre la actual PAC, los temas citados en la introducción (convergencia, verdeo de las ayudas, cadena alimentaria, prácticas desleales y gestión de riesgos) volverán a ser fundamentales en la nueva negociación.
La convergencia externa seguirá siendo una prioridad para los “nuevos” Estados miembros (es decir, los que se incorporaron después de 2004). Sin embargo, no será fácil avanzar más en esta dirección en un contexto de presupuesto congelado o reducido. Quizás una de las vías para salir de este callejón sin salida sea razonar una convergencia entre pilares (pilar 1 + pilar 2) que tenga también en cuenta los fondos de desarrollo rural. Si bien es verdad que los gobiernos de los “viejos” Estados miembros fueron duros negociando las ayudas directas, también lo es que los fondos de desarrollo rural equilibraron, en parte, el acuerdo final.
El debate sobre la convergencia interna puede verse superado por la evolución hacia el carácter más finalista de las ayudas directas. Si se acepta que la vocación de estas ayudas debe ser remunerar los “bienes públicos” producidos y los servicios ambientales prestados por los agricultores en sus explotaciones, esto nos alejaría de cualquier “tarifa plana”, al acabar imponiéndose el criterio de “a servicios diversos, pagos diversos”.
Respecto al tema del greening o “verdeo” de las ayudas, la cuestión fundamental es la de cómo poner la PAC al servicio de la necesaria transición agro-ecológica, es decir, ¿cómo puede una política como la PAC acompañar al sector agrario en su proceso de adaptación al cambio climático? Sobre este tema, la cuestión es cómo incorporar a los agricultores de manera plena y visible al reto de hacer frente a los efectos negativos de dicho cambio climático. Estas son algunas de las preguntas claves a las cuales la nueva PAC tendrá que aportar respuestas concretas, ya que no solo tendrá que manifestar su voluntad de ser una política proactiva, sino parecerlo en su contenido y acciones.
A las cuestiones anteriores habría que añadir las relacionadas con el equilibrio de la cadena alimentaria. Como hemos visto, el mundo agrario y rural europeo se ve confrontado a un nudo gordiano, formado por las presiones sobre el presupuesto agrario, por un mayor nivel de exigencias para tener acceso a las ayudas, por unos mercados cada vez más volátiles y por unas rentas cada vez más inestables. El equivalente a la espada de Alejandro Magno en este caso es la mejora de las rentas obtenidas en el mercado.
Por ello, el futuro debate europeo se centrará en cómo avanzar en el desarrollo de la “excepcionalidad agraria” respecto al derecho de la competencia, y en cómo luchar contra las prácticas comerciales desleales, a lo que se le podría añadir el debate sobre los mecanismos de gestión de riesgos. En este sentido, los redactores del Tratado de Roma encontraron un equilibrio, que se ha revelado sabio, entre dos grandes políticas europeas, como son la agraria y la de competencia, existiendo la posibilidad de plantear la “excepción agraria” a la aplicación del derecho de la competencia, siempre que esté explícitamente prevista en los reglamentos del Consejo y del Parlamento Europeo (Lamo de Espinosa, 2010)6.
Relacionado con ello está el problema de las prácticas comerciales desleales, un tema que no es nuevo en Bruselas. De hecho, ya en 2010 se creó el Foro de Alto Nivel para un mejor funcionamiento de la Cadena Alimentaria7, que sustituyó al Grupo de Alto Nivel sobre la Competitividad de la Industria Agroalimentaria8. Este foro aprobó, entre otras cosas, un código de buenas prácticas, conocido como “Food Chain Iniciative” 9.
En 2015 se renovó el mandato de dicho foro para que pudiera seguir profundizando en este problema de las prácticas desleales y supervisar la aplicación del código aprobado. El ya citado “Grupo de trabajo sobre los mercados agrarios” también concluyó que era oportuno desarrollar, a nivel europeo, un enfoque mixto de obligaciones legales y códigos de buenas prácticas.
Hasta ahora, la Comisión no ha estado convencida del valor añadido de una iniciativa europea sobre este asunto, aunque el comisario Hogan ha anunciado iniciativas cuyo alcance aún se desconoce a la hora de escribir este artículo. Hay que tener en cuenta que el tema de regular y frenar las prácticas desleales es un asunto que cae actualmente bajo la competencia de los Estados miembros. España, por ejemplo, se ha dotado de una Ley de Medidas para Mejorar el Funcionamiento de la Cadena Alimentaria10, así como de un código de buenas prácticas mercantiles en la cadena alimentaria11 y de una Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA)12, que son un modelo de referencia en Europa13.
Sin embargo, de nuevo debido a la coexistencia entre derecho agrario y derecho de la competencia, cabe pensar en la activación de la “excepción” ya mencionada a través de un marco legislativo europeo que dé más poderes de inspección, sanción e intervención. La existencia de un valor añadido europeo empieza a ser aceptado por muchos EEMM, y por muchos europarlamentarios, lo que abre la vía a una actuación por parte de las instituciones comunitarias. Este es el sentido de una de las enmiendas discutidas en el Parlamento Europeo al citado Reglamento “Ómnibus”, en la que se establece que la Comisión propondrá antes del 30 de junio de 2018 un marco europeo sobre este asunto14.
Actualmente (Bardají et al., 2016), los mecanismos comunitarios de la UE para hacer frente a la volatilidad de los mercados se encuentran principalmente enmarcados en el segundo pilar de la PAC (el apoyo a los seguros de cosechas, animales y plantas; fondos mutuales, e instrumento de estabilización de rentas). A esto hay que sumarle algunas medidas específicas, en el caso del vino y las frutas y hortalizas, y las posibles ayudas nacionales expost (desastres naturales, sucesos climáticos adversos, enfermedades animales y de plantas) y exante (seguros y fondos mutuales).
El funcionamiento del sistema actual de ayudas directas es objeto de muchas críticas en lo que se refiere a su eficacia como elemento estabilizador de las rentas agrarias. Sin embargo, el cambio de rumbo de la PAC al respecto no es ni sencillo ni evidente. La figura 1, recogida del informe ya citado, sintetiza todos los cambios que deben producirse para que la gestión de los riesgos se transforme en un elemento central de las políticas emprendidas por las distintas Administraciones.
La toma en cuenta de la volatilidad de los mercados exige cambios no solo en la manera en que los agricultores han venido gestionando tradicionalmente sus explotaciones, sino también en las políticas fiscales para que un cierto nivel de ahorro reciba un mejor trato fiscal que las inversiones. Exige también cambios en la relación entre derecho agrario y derecho de la competencia, así como en las políticas nacionales de apoyo a los seguros agrarios y los fondos mutuos en la gran mayoría de los EE.MM. Asimismo, tratar el tema de la volatilidad exige cambiar el modo como la Comisión Europea gestiona las crisis de mercados con objeto de incorporar mayor transparencia y previsibilidad, además de modificar otros mecanismos de la PAC.
Este proceso de toma de conciencia está avanzando, pero aún falta mucho para que se dé el necesario consenso político y social europeo. Mientras tanto, están surgiendo experiencias piloto en Francia, y también en España, que pueden servir para suministrar la información y la experiencia necesaria para seguir avanzando.
Hemos presentado de forma resumida los elementos principales del debate iniciado ya sobre el futuro de la PAC y sobre la PAC del futuro. Aunque las urgencias son siempre grandes y sea necesario inscribir cada reforma en una línea de continuidad con las decisiones del pasado, ha llegado la hora de enmarcar esta discusión en una visión más global para no perder ni el norte ni el hilo de las reformas.
Como ya he tenido ocasión de explicar (García Azcárate, 2016), una política agraria, aunque sea común, fue perdiendo sentido a lo largo del siglo XX y lo ha seguido perdiendo en lo que llevamos del nuevo silo XXI. En este nuevo siglo, debemos pensar más en términos de una política alimentaria y territorial, en la que obviamente la agricultura seguirá desempeñando un importante papel.
Es necesario pensar en términos de cadena alimentaria (distribución incluida), de seguridad de los alimentos, de bienestar animal, de respeto de las condiciones laborales de los trabajadores, de preservación del medio ambiente, de lucha contra los efectos negativos del cambio climático, de educación e información a los ciudadanos (incluidos los programas educativos en las escuelas), de apoyo a los grupos más desfavorecidos, de lucha contra el desperdicio de alimentos… La Ley 45/2007, para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural, fue un primer paso en este camino de integrar y pensar más a escala global, pero no ha tenido la suerte que, en mi opinión, merece.
En otras palabras, es preciso pensar globalmente, incorporar a la sociedad civil en el debate, hacer pensar y trabajar juntas a las distintas Administraciones, aunque estén acostumbradas a no hacerlo y a repetir la misma operación en los distintos niveles territoriales. A escala europea, la necesidad de disponer de suficiente agenda política para todos los comisarios que hay que nombrar, limita la capacidad de acción. Una Dirección General de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a imagen y semejanza de nuestro ministerio MAPAMA, es impensable, pero cabe proponer, al menos, un vicepresidente de la Comisión encargado de un clúster de Direcciones Generales.
Artículo publicado originalmente en el Anuario 2017 de la Agricultura Familiar en España.
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