2016: el año del desencanto europeo

El legado de la recesión de 2008

La Gran Recesión nos ha dejado una estela de desencanto entre los ciudadanos que la han padecido en sus carnes y que se dan cuenta de que la recuperación económica será lenta y débil (inferior al 2%), sin apenas efectos tangibles en su vida cotidiana. Se constata que la UE acumula 20 millones de parados (8,2% de la población activa), mayoritariamente menores de 25 años (18,6% del total), que se ha intensificado la caída de las rentas frente a las del capital, que la desigualdad y la precariedad en el empleo se han acrecentado, y, en fin, que los servicios básicos del Estado del bienestar no han dejado de deteriorarse.

Estas vivencias “micro” se superponen al telón de fondo “macroeconómico”. Aunque es cierto que los Estados también tuvieron una gran parte de la culpa en el asimétrico impacto de la crisis, el ciudadano europeo hace responsable de ello a la Unión Monetaria (euro) y a su política de austeridad mal repartida. Y lo peor de todo es que la percepción general es que aún estamos a medio camino de tener una Unión Económica y Monetaria capaz de afrontar futuras crisis con garantías y que no se vislumbra un cambio efectivo de rumbo en las políticas económicas y sociales que combatan la sociedad dual que se ha consolidado en la última década.

La crisis de los refugiados

Los Estados de la UE han roto estrepitosamente sus compromisos de acogida de las oleadas de refugiados que han estado llegando a sus limes. Paradójicamente, el mayor efecto de tal éxodo ha sido fortificarse más y mejor, reforzando las fronteras externas y endureciendo el espacio Schengen. La respuesta supranacional no ha estado ni mucho menos a la altura de la crisis, lo que significa, ante todo, un escándalo humanitario que interpela los valores que cimientan la Unión. Pero también constituye una derrota política en toda regla al evidenciar los fracasos que la acción exterior de la UE tiene en su haber (y, que, a la postre, alimentan los flujos de refugiados).

Recordemos los pobres resultados de nuestras políticas mediterránea y de vecindad en la estabilización y desarrollo de las economías de los Balcanes, del norte de África o de Oriente Medio, así como el práctico desvanecimiento de las “primaveras árabes”, el desapego creciente de Turquía (de la que, paradójicamente, depende buena parte de nuestra “no-política” migratoria), o, en fin, el enquistamiento de los conflictos de Crimea y de Ucrania. Una UE que aspira a ser reconocida como actor mundial necesita una acción exterior con mayor ambición y recursos, y que ponga en primer plano una solidaridad efectiva a medio y largo plazo con nuestro círculo geográfico más inmediato.

El auge del terrorismo

Los años 2015, 2016 y 2017 han sido testigos de la mayor escalada yihadista en el continente europeo desde los sucesos de Madrid y Londres (2004 y 2005). A los tres atentados de París de enero de 2015, les siguieron los de Copenhague (febrero) y de nuevo París (sala Bataclán, en noviembre). Ya en 2016 sucedieron los de Bruselas en marzo, París en junio, Niza, Wursburgo y Múnich (Baviera) en julio, Charleroi (Bélgica) en agosto, y Berlín en diciembre. Finalmente, hay que contabilizar el ataque de París en plena campaña presidencial (abril de 2017) y el atentando de Manchester (mayo de 2017). La frecuencia de los atentados, su elevado número de víctimas y su carácter indiscriminado han alimentado la sensación de inseguridad ciudadana y puesto en cuestión el espacio Schengen y los instrumentos de investigación y coordinación policial en vigor.

El ascenso generalizado del antieuropeísmo

Como resultado de estos tres factores, el discurso antiélites y el populismo se han extendido entre los ciudadanos europeos. Los movimientos políticos opuestos a la integración se han reforzado, y si bien algunos de ellos tienen un componente altermundista, es la ultraderecha (identitaria y xenófoba) la que está liderando a los perdedores de la globalización en contra de la UE. Los partidos ultranacionalistas se han asentado en el Parlamento Europeo, en muchas cámaras estatales y regionales e, incluso, en algunos gobiernos del este de Europa. De soslayo, su discurso autoritario y excluyente ha contaminado los programas de una parte del centroderecha tradicional de la UE a 15.

En algunos casos la entrada de nuevos actores políticos en escena ha desembocado incluso en la explosión de los sistemas de partidos consolidados en décadas. En estas circunstancias, el largo ciclo de elecciones iniciado en 2017 y que culminará en 2019 con la convocatoria al Parlamento Europeo, esconde una oportunidad sin igual para los defensores de la “Europa de las naciones” y partidarios de desmembrar el proyecto de integración supranacional. Sin embargo, al menos de momento, no han conseguido afectar el núcleo duro de la UE. La ultraderecha fue derrotada en las presidenciales francesas y, tras las legislativas y senatoriales de junio y septiembre, difícilmente podrá incidir en el futuro gobierno. Alemania, por su parte, está también convocada a las urnas el 24 de septiembre, aunque el europeísmo de los principales contendientes excluye, en principio, sorpresas desagradables para la UE.

El Brexit

El cénit de este proceso generalizado de desencuentros entre la ciudadanía y el proyecto europeo ha sido el resultado del referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la UE. Con su voto, los ciudadanos británicos rompieron el mito de una Unión irreversible en constante ampliación. No se trata ya tan solo de una ponderación de sus costes y beneficios materiales desde una óptica nacional. Si fuera así los ciudadanos británicos no correrían los (innumerables) riesgos económicos, comerciales y territoriales (Escocia, Irlanda del Norte) que el proceso de desconexión encierra para el Reino Unido.

Se trata de algo más profundo: un renacer de la idea del Estado nacional como ámbito efectivo de protección del individuo frente a un entorno exterior considerado, económica y culturalmente, como peligroso. Las negociaciones del Brexit serán la primera prueba de fuego de esta nueva Unión de los 27 que deberá emerger renovada, y, sobre todo, útil a los ojos de sus ciudadanos, con suficientes impulsos para desactivar el efecto arrastre del Brexit.

La era Trump

En principio podría pensarse que la accesión de Donald Trump a la Casa Blanca no es sino un ejemplo más del populismo rampante, pero que, en última instancia, no tiene nada que ver con la construcción europea. Sin embargo, Europa no es ajena ni a la geopolítica ni a la geoeconomía en el tablero mundial. En realidad, las elecciones norteamericanas de noviembre de 2016 marcan una ruptura en la tradicional alianza entre ambas orillas del Atlántico (política, económico-comercial y militar). Y ello acaece en plena consolidación de un mundo multipolar, con un paulatino desplazamiento del epicentro económico mundial al Pacífico y con un riesgo cierto de ostracismo para esta pequeña península de Eurasia que denominamos Unión Europea.

El inicio de la era Trump constituye en este sentido el fin de un proyecto de “interdependencia o globalización regulada” que los Estados Unidos y la UE (con matices) preconizaron desde el fin de la Guerra Fría como respuesta a la exuberante irracionalidad de los mercados. La rebelión de los que se sienten excluidos de la globalización a los dos lados del Atlántico ha puesto en evidencia los límites de este proyecto basado en una resuelta apuesta en favor del comercio como creador de riqueza, pero no siempre ecuánime en las compensaciones a los sectores agrícolas y manufactureros nacionales que resultan perdedores de la apertura al exterior. Con la llegada de la Administración Trump entramos en una carrera de mínimos en el ámbito regulatorio global, y los logros institucionales del proyecto de interdependencia (multilateralismo comercial y medioambiental) corren peligro de extinguirse por inanición.

2017: ¿El año del relanzamiento del proyecto de integración europea?

Más allá de las recurrentes y complacientes declaraciones de los líderes europeos, 2016 ha puesto a prueba las delicadas costuras de la UE “realmente existente” en un mundo globalizado y clama por iniciativas políticas de calado que recuperen a las capas populares que se han visto reconocidas en el discurso soberanista e identitario.

Afortunadamente, parece que se ha iniciado un proceso de reflexión estratégica sobre el futuro de la UE a fin de sacarla del marasmo en que se encuentra. En este sentido, en septiembre de 2016 el Consejo Europeo de Bratislava formuló una hoja de ruta para el proceso de constitución de una UE a 27. Acto seguido, el 1 de marzo de 2017, el presidente Juncker presentó un Libro Blanco sobre el Futuro de la Unión en el que se formulan cinco escenarios para 2025 (no exclusivos entre sí y sujetos a múltiples combinaciones):

1. Seguir igual (statu quo). Equivalente a simplificar y mejorar la legislación relativa al mercado único, continuar con la agenda actual en favor del crecimiento y el empleo, y avanzar en los asuntos de seguridad y defensa.
2. Solo el mercado único. O sea, profundizar en la libre circulación de factores y en la culminación de la Unión Económica y Monetaria, dejando de lado las cuestiones externas (migración, seguridad, acuerdos comerciales, ayuda al desarrollo).
3. Los que desean hacer más, hacen más. Equivalente a una Unión a “distintas velocidades” en la que se apostaría por la integración a la carta (tal como ocurrió con Schengen o la moneda única), mediante el uso de las “cooperaciones reforzadas” entre algunos Estados y, de esta guisa, solventar los vetos nacionales.
4. Hacer menos pero de manera más eficiente. Sería la opción equivalente a “menos es más”, acelerando la integración en aquellas políticas de mayor valor añadido europeo, e imponiendo el principio de subsidiariedad en las que puedan dividir a los Estados.
5. Hacer mucho más conjuntamente. Equivalente a aumentar los recursos propios de la UE y a ampliar sus competencias. Aunque no se cite expresamente, este escenario sería el único que acogería en su seno el objetivo último de avanzar hacia el federalismo europeo, los denominados “Estados Unidos de Europa”.

Como complemento al citado Libro Blanco, el 25 de marzo último, a propósito del LX aniversario de la firma del Tratado de Roma, los dirigentes de los veintisiete EEMM y del Consejo Europeo, así como el Parlamento Europeo y la Comisión, adoptaron la denominada Declaración de Roma, por la cual se conjuraron en alcanzar en los próximos diez años los siguientes objetivos:

1. Una Europa segura para sus ciudadanos y protegida en sus fronteras exteriores, con una política migratoria eficaz y una voluntad clara de luchar contra el terrorismo.
2. Una Europa próspera y sostenible, capaz de generar crecimiento y empleo, con un mercado único en expansión, y donde se culmine la Unión Económica y Monetaria.
3. Una Europa social, que promueva la cohesión y la convergencia.
4. Una Europa más fuerte en la escena mundial, defensora del multilateralismo (comercial y medioambiental), comprometida con el refuerzo de su seguridad y defensa comunes, y resuelta a fomentar la estabilidad y la prosperidad en su vecindad inmediata.

Como eslabón final de esta cadena de iniciativas, el 29 de abril el Consejo Europeo definió el mandato de negociación para el Brexit. Un tema este nada baladí, dado que lo que vamos a tratar a fin de cuentas de constituir con el proceso de refundación será una Unión a 27.

La intención de las instituciones de la UE es que los debates de ideas vayan discurriendo en los próximos meses de tal modo que se puedan extraer las primeras conclusiones en el Consejo Europeo de diciembre de 2017. A partir de ahí se determinaría una línea de actuación que sería desarrollada antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2019.

No se puede obviar la contradicción patente que comportan algunos escenarios de Libro Blanco con los tajantes términos de la Declaración de Roma. Parece descartarse el escenario más inmovilista, al mismo tiempo que no parece entrar en la agenda inmediata el avanzar hacia unos “Estados Unidos de Europa”. Quedan por dilucidar los aspectos operativos de las políticas comunes a relanzar y la metodología a seguir para su implementación, así como saber en qué medida el principio de subsidiariedad tendrá cabida en todo ello y/o si se impondrán las “cooperaciones reforzadas” (en qué ámbitos y cómo). Asimismo, mientras las referencias al medio ambiente, la sostenibilidad y el cambio climático son abundantes en los cuatro documentos que van a guiar la reconstrucción de la UE, apenas se cita a la agricultura.

Con tales mimbres, la pregunta del millón es dónde se situará la PAC en todo esto, una política que es, recordémoslo, la primera política común y la que aún hoy representa el mayor porcentaje del presupuesto común europeo. ¿Será sacrificada al altar de las nuevas prioridades de la Unión a 27 hasta dejarla como inoperante por falta de recursos?, o, por el contrario, ¿conseguirá un estatuto, regulatorio y financiero, con nuevos principios y mecanismos, que le permitan jugar un papel relevante en una cadena agroalimentaria cada vez más integrada y global?

Trabajos preparatorios para una nueva reforma de la PAC

En 2016, mientras se hacían patentes los claroscuros de la construcción europea, la PAC de 2013 entraba en su velocidad de crucero y sus responsables daban los primeros pasos con vistas a su próxima reforma, al término del periodo financiero plurianual 2014/2020.

Desde una perspectiva de dinámica institucional es de resaltar el papel pionero del Consejo de Ministros de Agricultura (en adelante, Consejo) en la reflexión sobre el futuro de la PAC. De la mano de las sucesivas presidencias de este Consejo, se han hecho públicas algunas orientaciones para la siguiente reforma. En el mes de mayo de 2016 tuvo lugar en Ámsterdam la primera reunión informal de los ministros sobre el tema, a la que se presentaron dos contribuciones escritas (una, de la Presidencia holandesa, y otra del Gobierno francés). El Gobierno francés, a su vez, organizó un encuentro en el castillo de Chambord (Loira) del que surgió un nuevo documento de conclusiones. El siguiente paso lo dio la Presidencia eslovaca en septiembre de 2016, que en su reunión informal de Bratislava analizó las prácticas comerciales desleales y la posición de los agricultores en la cadena alimentaria.

Más recientemente, la Presidencia maltesa ha retomado el proceso de reflexión enfatizando los desafíos agrarios ligados al cambio climático y a la gestión de los recursos hídricos. De igual modo, diversas iniciativas de los miembros del Consejo han tenido cabida bajo su mandato: en marzo de 2017 un nutrido grupo de países del este de Europa presentaron su propia contribución escrita sobre el funcionamiento de la cadena alimentaria al tiempo que, con el apoyo de Francia, Italia y Grecia, daban a conocer otro documento sobre el futuro de los pagos acoplados.

Estos avances del Consejo contrastan con una Comisión Juncker obcecada por legislar lo estrictamente necesario, y con un comisario de Agricultura (el irlandés Hogan) que hizo de la simplificación de la PAC su prioridad máxima. La magnitud de las crisis ganaderas socavó finalmente este enfoque de mínimos y, al tiempo que tuvieron que adoptarse dos paquetes lácteos, el comisario Hogan se vio compelido a crear, en enero de 2016, un Grupo de Trabajo (Task Force) sobre los mercados agrarios, con el mandato de presentar un informe en menos de un año.

Se tuvo que esperar a septiembre de 2016 para que la DG AGRI empezara a posicionarse respecto a la futura reforma y organizara la Conferencia de Cork 2.0. Los diez principios orientadores salidos de este encuentro, enunciados en la declaración “Una vida mejor en el medio rural”, están lejos de tener la trascendencia, operacional y presupuestaria, que en su momento tuvieron las conclusiones de las conferencias rurales precedentes, de Cork de 1996 y de Salzburgo de 2003. De todos modos, han dado lugar a un primer plan de acción que ordena las medidas de desarrollo rural en curso de la DG AGRI en función de los principios adoptados por la conferencia.

En septiembre igualmente, y en el marco del reexamen o revisión a medio camino del Marco Financiero Plurianual 2014/2020, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento Ómnibus que incluía ajustes técnicos en la mayor parte de las políticas de la UE, a aprobar en el transcurso de este año. El apartado agrario de la propuesta modifica aspectos puntuales de los principales reglamentos de la PAC: sobre pagos directos (definición de agricultor activo, pagos a jóvenes agricultores, pagos acoplados), sobre desarrollo rural (uso de instrumentos financieros, medidas en favor de jóvenes agricultores, mejora de la gestión de riesgos, criterios de selección y proyectos de inversión), y sobre la Organización Común de Mercados (programas operativos de frutas y hortalizas, gestión de contingentes tarifarios).

En noviembre de 2016 se publicó el informe final del Grupo de Trabajo sobre los mercados agrarios encargado por el comisario Hogan. Es este un documento de alto valor estratégico, con detalladas recomendaciones en torno a siete ejes: transparencia de los mercados, gestión de riesgos, mercados de futuros, prácticas comerciales en la cadena alimentaria, contractualización, cooperación y financiación. Constituye, de momento, la aportación de mayor calado al debate sobre la futura PAC y tendrá sin duda su reflejo en las propuestas legislativas de mejora de la OCM y de regulación de la cadena de valor.

El último episodio en la preparación de la futura reforma de la PAC ha sido la consulta pública lanzada el 2 de febrero de este año como acto previo a la comunicación que la Comisión Europea presentará a finales de noviembre y a la que, en principio, deberían seguir propuestas legislativas en el primer semestre de 2018.

Es de destacar que esta comunicación tiene como objetivos “simplificar y modernizar” la PAC a la luz de los compromisos climáticos de la Conferencia de París (COP 21) y de los denominados “Objetivos de Desarrollo Sostenible” adoptados por las Naciones Unidas para 2030. “Simplificar” equivale a mejorar la gobernanza agraria reforzando la flexibilidad en la gestión, reduciendo los solapamientos entre los pilares de la PAC, fomentando una mayor integración con otras políticas y, en fin, disminuyendo los controles existentes. Por su parte, “modernizar” significa adaptar los mecanismos de la PAC a un presupuesto a la baja (a causa del Brexit), buscar una mayor efectividad y eficacia mediante un enfoque de resultados, desarrollar nuevos instrumentos financieros para el desarrollo rural, y compaginar las prioridades económicas y medioambientales.

Pero lo más sugestivo fue que la consulta pública del 2 de febrero vino acompañada del lanzamiento de una evaluación de impacto sobre la PAC vigente que en su hoja de ruta (roadmap) sintetizó las cinco opciones en que se fundará la citada comunicación:

1. Mantener la PAC vigente con algunos ajustes (opción excluida por su misma falta de ambición).
2. No PAC, con el práctico desmantelamiento de sus mecanismos presupuestarios por no aportar valor añadido comunitario (una opción que la Comisión se apresura a rechazar por contraria a los tratados).
3. Una PAC rural a la carta, caracterizada por una programación general de los mecanismos y el presupuesto (incluidos los pagos directos) según las prioridades a fijar por cada Estado o región (se trataría pues de una suerte de renacionalización).
4. Una PAC por objetivos con apoyo (multifuncional) a rentas (redes de seguridad, pagos directos y gestión del riesgo), bienes públicos y nuevas tecnologías (opción que, a todas luces, sería la preferida por la Comisión).
5. Una PAC con menos presupuesto y más selectiva, basada en una fuerte redistribución y selectividad en favor de los pequeños agricultores, de los bienes públicos agrarios y de los mercados locales (en este escenario se generalizarían los umbrales por explotación y se dejaría prácticamente en manos de los grandes la competitividad de la agricultura europea en los mercados globales).

Es de reseñar que las opciones que baraja la DG AGRI no tienen una clara correspondencia con los escenarios del Libro Blanco de Juncker. Es de suponer que ambas reflexiones convergerán en algún momento. Asimismo, aparte de los genéricos esbozos publicados, el comisario Hogan ha apuntado en sus discursos que las prioridades de la reforma serán: reforzar la sostenibilidad agraria, fomentar el empleo rural y el relevo generacional, y mejorar la resiliencia de las explotaciones a la volatilidad. Poco más ha trascendido sobre cómo se abordarán estas cuestiones en términos instrumentales y presupuestarios.

Para finalizar este análisis señalemos que el Parlamento Europeo (la tercera institución en liza) ha ido preparándose internamente mediante la publicación de diversos estudios, debatidos en la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (COMAGRI), y organizando en noviembre de 2016 un seminario sobre la futura reforma de la PAC. Al mismo tiempo, el Parlamento Europeo ha adoptado, a iniciativa propia, diversas resoluciones sobre la creación de empleo en las zonas rurales, así como sobre los instrumentos para combatir la volatilidad, sobre la política de competencia en la agricultura o sobre la concentración fundiaria. En última instancia, en su calidad de colegislador, el Parlamento Europeo ha enmendado en profundidad el apartado agrícola de la propuesta de Reglamento Ómnibus elaborada por la Comisión. A diferencia de la Comisión y el Consejo, para los europarlamentarios no se trata de un simple ajuste técnico, sino más bien de un ejercicio político de preparación de la próxima reforma de la PAC. Con este convencimiento, las enmiendas amplían el radio de acción de la propuesta: modifican algunos extremos del “pago verde”, refuerzan los mecanismos de gestión del riesgo y, siguiendo al pie de la letra las recomendaciones del Grupo de Trabajo (Task Force) encargado por el comisario Hogan, mejoran la arquitectura de la OCM en cuanto a la regulación de la cadena alimentaria.

El Consejo probablemente rechazará este enfoque alegando que la Comisión tiene previsto transcribir las recomendaciones de la Task Force en propuestas legislativas a finales de 2017. Si el Parlamento no da su brazo a torcer serán necesarias largas negociaciones a partir de septiembre para acercar posturas y poder aprobar los nuevos textos reglamentarios antes del 1 de enero de 2018.

Los vectores político-institucionales en el calendario de reforma de la PAC

La próxima reforma de la PAC irá pergeñándose en el transcurso de 2017, con un largo ciclo de citas electorales nacionales como telón de fondo. Sean cuales fueren sus resultados, el factor crucial es cómo quedará al final el eje franco-alemán. Si las previsiones se confirman, podría adquirir nuevos bríos y liderar a partir de octubre de este mismo año el diseño de la Unión a 27. Hasta esa fecha todas las decisiones de cierto calado institucional se pospondrán. Entre esas previsiones se cuentan las siguientes:

1. La conclusión del debate sobre el futuro de la UE dentro del Consejo Europeo y el Parlamento, ya comentado en el apartado anterior.
2. Las negociaciones relativas a la salida del Reino Unido, aderezadas recientemente por la convocatoria de elecciones anticipadas (para el próximo 8 de junio). Cabe indicar que los tories probablemente no conseguirán la aplastante mayoría que esperan, pero, al mismo tiempo, esta cita no se convertirá en un plebiscito sobre el Brexit que comporte una marcha atrás en el proceso de salida del Reino Unido. Por el contrario, y paradójicamente, puede facilitar las negociaciones si da paso a un interlocutor con un mandato ampliamente refrendado.
3. Y, ligado directamente a estos dos procesos, la adopción del Marco Financiero Plurianual de la UE a 27 para más allá de 2020 a partir de la propuesta que la Comisión ha de presentar, por imperativo legal, antes del 31 de diciembre de 2017, aunque lo más probable es que tenga que esperar a junio de 2018. Vale la pena detenerse en estos dos últimos vectores institucionales porque incidirán directamente en el marco negociador de la nueva PAC.

En cuanto al Brexit, las negociaciones incluyen tres partes diferenciadas con sus propios plazos: a) la delimitación de los términos del divorcio (de junio de 2017, una vez terminadas las elecciones en las islas, hasta marzo de 2019, según lo dispuesto en el artículo 50 del Tratado); b) el acuerdo interino que ha de regir hasta la separación definitiva (de 2019 a 2022 como máximo), y c) la definición de la relación futura del Reino Unido con la UE (a partir de 2022).

Los negociadores de la UE a 27 tendrán enfrente (con casi toda seguridad) a un gobierno británico del Partido Conservador, revalidado en las urnas, y, en consecuencia, con libertad de movimientos hasta la siguiente convocatoria electoral (2022) y capaz de hacer concesiones sobre la factura de la separación y sobre el acuerdo de transición que ha de preceder a la relación definitiva entre ambas partes. En la medida en que el Reino Unido se aleje de un Brexit “duro” y apueste por una salida consensuada, la UE a 27 tendrá a su vez que dar muestras de flexibilidad creativa, renunciar a cualquier tentación punitiva, y trabajar por compaginar la integridad del mercado único con la preservación de los vínculos económicos y comerciales con Gran Bretaña.

Sentadas estas premisas, el modelo de relación final a implantar será seguramente sui géneris, difícil hoy por hoy de entrever (¿un Noruega plus precedido por el acceso al Espacio Económico Europeo?). En cualquier caso, deberá cumplir dos condiciones: probar la voluntad de los 27 en mantener la cooperación con el Reino Unido y mostrar en paralelo la vitalidad de una Unión renovada, con nuevos y ambiciosos proyectos de los que Londres se verá excluido. Ambas condiciones van indisolublemente asociadas si se pretende limitar el “efecto llamada” del Brexit y demostrar al electorado británico (y a sus partidos políticos) el error estratégico que supuso la salida de la UE.

En lo que se refiere al Marco Financiero Plurianual (MFP) pos-2020, es de suponer que cuando llegue la propuesta los debates en las instituciones europeas acerca de la comunicación sobre el futuro de la PAC habrán ya concluido. En estas circunstancias sería teóricamente posible presentar las correspondientes propuestas legislativas de reforma de la PAC a mediados de 2018. Este es, al menos, el calendario oficial de la Comisión a día de hoy. Sin embargo, permítanme dudar que en esta legislatura pueda darse una reforma de la PAC de cierto alcance.

Tal como adelantamos, los trabajos preparatorios de la Comisión Juncker han empezado (un año como mínimo) demasiado tarde a sabiendas de que en junio de 2019 tendrán lugar las elecciones al Parlamento Europeo y, una vez constituido el pleno en noviembre del mismo año, se designará una nueva Comisión. A la luz de la experiencia, es irrealista pensar que, desde mediados de 2018 a mayo de 2019, es decir, en apenas un año, el Parlamento y el Consejo conseguirán ponerse de acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual pos-2020. Es difícil además imaginarse una negociación de este calibre en plena campaña electoral al Parlamento Europeo. Para acabarlo de complicar, en el momento de formular la propuesta, la Comisión desconocerá el impacto definitivo del Brexit sobre los recursos propios y el gasto de la UE.

Obviamente, estos mismos condicionantes pueden aducirse respecto a la PAC pos-2020. A modo de recordatorio, la fase legislativa de la reforma de la PAC 2013, paralela a la negociación de las perspectivas financieras 2014/2020, duró algo más de dos años (entre octubre de 2011, fecha en la que se presentaron las propuestas, y noviembre de 2013, cuando se adoptaron los actos básicos por los dos colegisladores).

Conclusiones

Como conclusión de este artículo cabe señalar que debería ya excluirse el esquema tradicional de negociación paralela del presupuesto y de la PAC que desemboque en un acuerdo entre el Parlamento y el Consejo antes de mayo de 2019. Sobre esta base aparecen tres escenarios alternativos:

1. Un escenario, para los más optimistas, sería que la Comisión propusiera a mediados de 2018 un nuevo Reglamento Ómnibus, lo que permitiría actualizar algunas disposiciones agrícolas y presupuestarias en 2019. Se trataría, pues, de unos cambios de mínimos, a la espera de la clarificación de los términos del Brexit.
2. Otro escenario sería cortar el tradicional vínculo entre el presupuesto y las políticas de gasto y embarcarse en una negociación del próximo Marco Financiero Plurianual en solitario entre 2018 y 2019. Una subvariante simplificada de este escenario sería que la Comisión presentara un Reglamento Ómnibus estrictamente financiero, dejando para más allá de 2020 la revisión definitiva del sistema de recursos propios, de las líneas de gasto y de las políticas que estas acogen (incluida la PAC).
3. Por último, cabría la posibilidad de que se diera por bueno el reexamen del Marco Financiero Plurianual 2014/2020, prolongarlo sin más, y esperar a tener un nuevo Parlamento y una nueva Comisión para lanzarse a renegociar presupuesto y políticas. En este supuesto, la nueva PAC debería esperar como mínimo a 2023 para empezar a andar.

Dejo a la clarividencia del lector el juicio sobre cuál de estas tres opciones puede ser la más conveniente para el futuro de la PAC o, si se prefiere, la más oportuna para los intereses de la agricultura española (a sabiendas de que ambas condiciones pueden no coincidir).

• Artículo publicado originalmente en el Anuario 2017 de la Agricultura Familiar, editado por UPA y la Fundación de Estudios Rurales.